凭借扩权强县东风 推动县域经济发展
——深化扩权强县改革试点工作的调查报告
实施扩权强县改革试点工作，是省委、省政府贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，全面深化各项事业改革的重要举措，对于培养县域经济增长的内生动力，促进民营经济快发展大发展，实现富民强省目标具有重要意义。作为试点市之一的**市，既是东北重要的交通枢纽城市，也是我省东南部区域中心城市。**凭借良好的资源禀赋、区位条件和产业基础，区域辐射带动能力不断增强，中等城市框架基本形成，2013年，县域经济综合发展水平跃居全省第一位，成为了全省县域经济快速发展的排头兵。扩权强县以来，**市委、市政府乘着全省深化扩权强县改革的东风，抢抓新机遇，再创新业绩，大力度激发内在活力，下力气深化各项改革，扩权强县试点工作取得了阶段性成效。
一、全面贯彻落实扩权强县战略部署，多措并举，扎实有序推进试点工作
**市被列入全省扩权强县改革试点以来，认真贯彻落实省委、省政府扩权强县改革试点战略部署，扎实开展对外宣传、梳理权限和对接工作，改革试点各项工作有序推进。
1．抓好扩权强县改革试点工作落实，全面营造浓厚工作氛围。**市委、市政府高度重视扩权强县工作，多次召开专题会议进行研究部署，成立了以市委书记和市长为组长，分管市领导为副组长，各部门为成员的领导小组，制定下发了《深化扩权强县改革试点工作实施细则》。组织召开了全市深化扩权强县改革试点工作动员大会，对扩权强县改革试点工作进行全面部署。充分发挥舆论引导作用和对外宣传力度，在《**日报》开办了“**专刊”；在《**信息》、《梅河经贸报》开办简报、专栏；在人民日报、新华日报、经济日报等主流媒体刊发了专题文章，通过**电视台等媒体对外宣传，极大的调动了广大干部群众热情，扩大了试点市对外知名度，营造了浓厚舆论氛围。
2．认真梳理管理权责，承接好各项经济社会管理权限。**市对照市（州）情况，进一步明确试点市应承接的各项经济社会管理权限。经过梳理和统计，着重明确了地级市享有的经济社会管理权限、需报请地级市政府审批的经济社会管理权限、需经地级市政府审核报请省政府审批的经济社会管理权限、省直有关部门进一步下放的经济社会管理权限等四类397项权限。其中，扩权强县前原有的行政审批项目238项，占总数的60%。扩权强县后，新增的地级行政审批项目64项，占总数的16%；直接报省审批的行政审批项目68项，占17%；在原有审批权限基础上扩权的行政审批项目27项，占7%。另有23项行政审批项目仍需到地级市进行审批。
3．扎实做好对接工作，确保省直管县体制改革开局良好。**市制定下发了对接工作实施方案，明确了对接工作重点、责任部门、方式、步骤等内容，组织各相关部门做好与**市对应部门的权责移交工作。同时，由市委、市政府主要领导、分管领导组织并带领相关部门单位，通过主动上门、邀请座谈、下发文件的“三步走”方式，集中开展与省相关部门的对接工作。目前，**市对接工作已基本完成，其中，取得实质性进展，明确省直管体制的省级对应管理部门89个，占总数的90%。另有18个省级部门领导带队莅临**市开展了实地对接。
二、紧扣省委、省政府“扩权”，突出发挥政策优势，扩权强县改革成效初显
实施扩权强县改革试点后，**市紧扣“扩权”，积极谋划和调整发展战略，着力把扩权的政策优势，转化为推进县域经济再上台阶的强大动力，改革成效初步显现。
1．提高了工作标准，撬动了发展杠杆。省委、省政府试点实施方案明确提出赋予试点市地级市的经济社会管理权限。**市围绕利用好省委、省政府下放的经济社会管理权限，站在建设中等城市的高度研究问题和谋划发展。通过直接参加省委、省政府召开的各种会议，享有相关文件信息的知情权，及时得知和实施上级的各项政策措施；通过直接向省里汇报工作中遇到问题等权限，对及时落实政策、开展工作赢得了先机，创造了条件，拥有了更大的自主性。计划到2015年，**市的主要经济指标和民营经济增加值、主营业务收入在2012年基础上翻一番。到2020年，在经济总量、城市规模、人民生活等方面达到中等城市水平，基本建设成为综合实力强、发展后劲足、充满活力的中等城市。
2．抢抓发展先机，提高运行效率。《试点实施方案》赋予了试点市地级市经济社会管理权限，市委、市政府直接向省委、省政府报告工作；市委、市政府各部门依照法律、法规，接受省委、省政府对应部门、单位的业务指导或者领导（不含人大、政协、法院、检察院）；驻试点市的中、省垂直管理部门由驻省中直或省直部门直接管理；试点市党委、政府正职领导干部仍由省委管理，其他正副县级领导干部由省委组织部代省委管理。通过省直管体制，上级的各项政策措施可以及时得知、及时实施，项目审批、环境评价、用地申请等业务直接由省级部门办理，这些有利条件与县市级相比，在提高了工作效率的同时，也为及时落实政策、开展工作赢得了先机，创造了条件，在计划、统计管理、经费划拨、项目申报、土地审批、证照发放等方面拥有了更大的自主性。
3．探索改革创新，激发发展潜力。**市把2014年确定为“改革年”，充分发挥省委、省政府赋予的“先行先试”权，积极争取国家和省改革试点，能改的先改，能试的先试，推动各项改革走在全省前列。两年来，**市共设计了28项改革事项，其中，农村土地承包经营权确权颁证试点工作，2015年3月25日，全省农村土地承包权经营权证发放仪式暨农村土地经营权抵押贷款试点启动会议在**市召开，会上，对符合政策要求和条件的农户颁发了农村土地承包权和经营权“两证”，并对符合农村土地经营权抵押贷款的农户现场发放了贷款，这是全国农村土地经营权抵押贷款的第一家，具有非凡的现实意义和深远的历史意义。2014年6月，**市顺利承接了国家级的养老服务业综合改革试点，成为我省除长春以外的唯一县级试点，全国24个试点市、县之一。随着各项改革步伐的不断深入，将极大激发**市经济社会发展活力。
4．延伸交流平台，提升干部素质。各项地级市审批管理权限的下放，对于试点市领导干部是一次思想解放的过程，业务直接由省级部门办理，在减少审批环节和提高工作效率的同时，干部队伍素质能力也逐步提升。为加快新增审批管理权限的无缝对接和有效承接，省委办公厅、省政府办公厅、省发改委、省工信厅、省民政厅等部门安排9名处室骨干到**对口部门任副职领导挂职锻炼；试点市也通过与省委组织部协调，先后组织20个部门的30余名优秀后备干部赴省对口部门进行为期半年的挂职锻炼，由省直接培养，缩短了扩权后与省直部门衔接的过渡期。
三、牢固树立“三个站位”发展理念，重点实施六大工程，**经济社会发展前景良好
省委、省政府全面启动扩权强县改革试点工作以来，**市结合工作实际，提出了牢固树立建设中等城市、全面均衡发展、争创全省一流的“三个站位”发展理念，要求全市所有工作都站在建设中等城市的高度来思考和定位，所有工作都站在全面均衡发展的全局来摆布和推进，所有的工作都站在争创全省一流的目标来比拼和奋斗。2014年，全市实现地区生产总值324.8亿元，同比增长12%，比全省县域平均水平高出4.3个百分点；全口径财政收入38亿元，增长12.4%，地方级财政收入26.9亿元，增长23.6%，均列全省县市第一位，地方级财政收入与我省市（州）本级相比列第四位；城乡居民人均收入以及社会消费品零售总额均实现了两位数以上增长幅度，均高于全省县域平均水平，重点实施“六大工程”。一是项目建设工程。**把项目建设作为加快发展的“一号工程”，所有的工作都围绕项目来谋划和推进，所有工作都通过项目来体现和落实，全力主攻能够影响**发展全局、对建设中等城市起决定性作用的大项目，主攻能够快速增加经济总量、增加财政收入、增加就业岗位的大项目，主攻像北京四环制药那样持续投资的大项目。全年计划开工建设亿元以上项目80个以上，超10亿元项目6个以上。在招商引资上，**突出园区招商，依托中科院的科技优势和中关村产业园的平台优势，进驻园区的企业把项目注册在北京，生产基地设在**，既享受中关村的优惠政策，又享受国家扶持重点产业的各种政策。**正积极寻求与国际、国内500强企业合作，力争引进投资超50亿元的大项目落户。二是产业升级工程。**经过多年的培育发展，初步形成了以医药、食品、能源为支柱产业，机械冶金、化工建材为优势产业以及商贸物流产业的“三强两优一大”产业发展格局。**坚持“两个轮子一起转”，既注重抓好招商引资上项目，又注重抓好现有企业扩能改造。把医药产业作为发展重点，加快四环制药、步长制药等重点项目建设，推进现有企业整合重组，进一步扩大产能，力争到2015年总量翻一番达到500亿元，打造全省医药强市。同时提升能源、食品支柱产业提升支撑拉动作用，努力打造全省能源大市。加快机械冶金、化工建材优势产业转型升级，通过技术突破、产业升级、链条配套、产业集聚等措施，逐步向高端化、特色化、规模化发展；把商贸物流作为引领第三产业发展的突破口，加快现代物流港等项目建设，打造全省商贸物流大市。三是城市提升工程。**提出了“一年一个变化、三年大变化、五年上层次”的城市建设理念，每年都明确一个城市建设主题，每年都确定一批重点工程。在老城改造基本完成的基础上，将城市建设的重点放在新区，重点规划建设“两城一港”。工业新城，工业用地占70%，发展配套服务用地占30%，为产业发展创造更大空间；南山生态城，打造集休闲度假、康体养老、绿色农产品生产等功能为一体的宜居、宜业新城区；现代物流港，把大连、丹东港口前移到**，使**成为临港城市和物流节点城市。这三个规划的实施，将**城区规划面积拓展到120平方公里。四是绿色发展工程。**坚持“生态兴市”，提出“让农民过上城里人生活”的理念，用现代化理念谋划农业发展，用建设城市理念建设新农村和小城镇。以土地流转为突破口，大力发展农村产业，充分利用扩权强县的土地政策，编制绿色农业发展规划，结合正在开展的农村土地确权登记颁证工作，探索推行“确权确股不确地”的登记颁证模式，以土地入股，按股分红，鼓励和承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，着力打造棚膜蔬菜、畜牧养殖、绿优水稻、食用菌、中草药五大产业带。以环境建设为突破口，加快新农村建设，以“美丽乡村”建设为载体，按照达标村、先进村、标兵村三个层次，把产业发展、环境建设及功能载体建设作为重要标准，因地制宜，量力而行，整体推进。五是人才兴业工程。牢固树立“人才兴业”理念，突出人才对建设中等城市的引领作用。一方面，围绕产业发展、城市规划建设、金融创新、企业管理等重点领域，引进高层次创新创业人才，引进掌握核心技术、具有研发能力科技型人才；另一方面，围绕医药、农产品加工和商贸物流等产业，采取校企合作、“订单”培训等方式，为重点企业培养紧缺技工人才。在资金上加大对人才兴业工程的投入力度，由市政府设立1000万元人才专项资金，为各类人才的引进和培养提供可靠的经费保障。可以说，扩权强县改革试点工作为**市提供更加广阔的发展平台、全新的政策环境和强大的发展动力。随着改革不断深入，必将使**市经济运行质量得到改善，经济效益得到提升，经济结构得到优化，产业结构得到升级，财政实力得到增强，全面加速推动**经济社会实现更好更快发展。六是民生改善工程。**市把发展的落脚点放在改善老百姓生活上，坚持把保障和改善民生放在更加突出的位置，落实到工作的每个环节，突出解决好人民群众最迫切、最急需的问题，努力使群众收入随着经济增长而增长，生活水平随着发展水平提高而提高，力争通过3—5年的努力，市城乡群众的生活水平和质量达到中等城市标准。从最基础的工作抓起，加快涉及群众饮水、行路、供热、环境、文化、体育等基础设施建设，把民生工作基础打实、筑牢；从最具体的问题抓起，重点从群众关心的就业、上学、住房、医疗、保障等问题入手，把民生工作做细、做实、做具体；从最困难的群众抓起，把低保户作为民生工作的重点，整合社会资源向低保群体倾斜，采取措施帮助他们真正脱贫，让低保户的生活不断改善，也能快乐的生活。
四、扩权强县改革推进过程中遇到的一些问题
扩权强县改革试点虽然取得了初步成效，但也存在一些亟待解决的问题。一是省各部门直接管理试点市，在原有“9+1”的范围以外，增设了2个试点市，增加了厅局、处室的精力付出和财力支出。同时，管理半径随之扩大，出现“点多线长，鞭长莫及”情况，试点市权力缺乏有效的监管和指导。二是试点市承接了新的事权事务增多而编制不能增加，部门的职能尚不能匹配，使下放的权力难以有效实施。通过初步梳理，**市需增设机构（内设机构）68个，其中，副科级以上机构10个。三是省直管市改革与国家体制和现行法律法规不相适应, 特别是中直部门受体制原因，不能与地方同步进行。四是试点市供电、通讯、石油、烟草，以及部分银行和保险公司增值税、个人所得税、企业所得税仍在地级市汇缴，初步统计纳税额在3500万元左右。
五、几点建议
1．加强顶层设计，尽快明确下放权限目录。建议省各对口部门下放的经济社会管理权限全部以文件形式明确，并由省政府办公厅进行汇总梳理，以《关于赋予试点市经济社会管理权限目录》的正式文件下发，明确权限目录，制定审批流程，试点市正式与省有关部门履行报批程序。
2．强化政策扶持，激发试点市发展活力。一是建议建立专项扶持资金，重点支持试点市优势产业发展和技术创新。二是省相关部门继续加大支持力度。在项目布局、资金安排、税收管理、用地、矿权管理、园区建设等方面，向试点市倾斜。对符合国家产业政策及全省发展战略的特色主导产业、重点项目，优先列入省市发展规划和重点建设项目计划。三是加大转移支付力度。增加规范的转移支付资金来源，促使试点市改善基础设施条件，增强内生动力。四是优化机构配置。对试点市机构设置、人员管理、领导职数等方面放宽权限，解决权力下放后试点市事务增多、责任加大而人员编制不足问题。
3．建立长效机制，形成齐抓共管工作合力。一是省扩权强县领导小组办公室建立联席会议制度，及时研究解决扩权改革工作中的重大问题。二是建立年度目标责任考核机制。将扩权改革试点工作，纳入省级部门年度目标责任考核范围，制定考核实施细则，力促扩权政策落实到位。三是建立培训与挂职相结合机制，省有关部门到试点市对口部门进行业务指导，试点市选配业务人员到省部门挂职学习，尽快掌握权限审批能力。四是切实加强监管，定期不定期对省级相关部门，以及试点市加大监督检查力度，督促各级部门主动加强沟通，熟悉业务流程，确保权力运行不走样，工作标准不降低。
4．推进配套改革，全面深化各项事业改革步伐。在继续推进扩权强县改革的同时，还应进一步加大扩权相关领域改革力度，尤其应加快推进行政管理体制、审批制度、县域金融管理体制、土地使用制度等重点领域和关键环节的改革创新，在减少政府审批事项，促进职能转变，改进工作作风及工作方式等方面，下更大的气力，逐步理顺条块关系，为试点市发展创造更加宽松的环境。建议省委、省政府责成有关部门组成联合工作组，定期到**市蹲点指导，形成上下齐抓共管合力。
5．理清利益关系，尽快明晰“属地纳税”权限。针对金融、通讯、保险等中直部门在县级不设独立法人机构，部分税金仍在省或**市汇缴，导致利益不清晰的问题。建议省工商部门申报国家总局，将试点市非独立法人机构进行独立法人登记，同时，在人权、事权、财权等方面与地级市脱钩，特别是中直部门要在管理层级上彻底从地级市分离出来，按照“属地纳税”原则，赋予试点市依法征收各项税收的权利。
六、经验启示
目前，我国已进入城镇化快速发展的重要时期，加快推进扩权强县改革，实行省直管县体制，建立适应城镇化与城乡一体化要求的行政体制，日益成为发展方式转变的重大任务。结合外省市先进经验，联系我省探索成效实际，一些经验启示值得我们借鉴。
启示一：实行省直管县体制应遵循试点先行，稳妥推进原则。省管县体制改革是一个涉及政治、经济、地理以及文化传统等多方面因素的复杂工程，牵一发而动全身，应科学稳妥运作此项重大改革。全国开展省直管县体制初期多数是通过选取1—3个试点县市开展改革，通过试点先行，科学论证的方式，稳妥的推进此项重大改革，并收到了预期效果。如安徽省选取广德县、宿松县；黑龙江省选取抚远县、绥芬河市；辽宁省选取昌图县、绥中县；江苏省选取昆山市、泰兴市、沭阳县；河北省选取定州市、辛集市，待时机成熟再逐步推广。通过试点先行，形成政策洼地效应，重点扶持，全力打造，摸索出一条适合我省省直管县体制的良好经验，为我省推进行政管理体制改革在理论储备上积累宝贵经验。
启示二：放权要彻底，避免出现双重管理的两层皮现象发生。简政放权应加强顶层设计，明确省、试点市职责，彻底打破原有的省—市—县的三级管理行政体制，做到人、财、物的全面放权，绝不能受部门利益，局部利益和个人利益所左右，所阻碍，所影响。辽宁省绥中县实行省直管后，事权与人权仍存在双重管理，没有从葫芦岛市分离出来，导致改革过程中相互掣肘，左右为难，处境尴尬，给扩权改革的顺利推进造成一定影响。只有实现权责一致，事权匹配，试点市才会拥有更多的自主支配权，拥有更大的发展空间，拿出足够的精力，激发更多的热情，才能放开手脚抓发展、搞建设。
启示三：通过深化各项事业改革，释放试点市经济社会活力。扩权是为了强县，其核心是壮大县域经济实力。通过扩权强县改革，不断激发发展活力，黑龙江省抚远县由原来穷困落后的边境小镇，成为蓄势腾飞的边境商旅名城，综合经济实力在黑龙江省内由后十名跃居中游位置；湖北省的仙桃市目前已是名副其实的中等城市，成为湖北省县域经济发展的排头兵。**市通过扩权强县改革试点工作的不断深化，将迎来一个前所未有的良好机遇，将承接更多的各项事业改革试点工作，通过改革促进县域经济不断发展，最终实现富民强县的目标。
