上海自贸区建设中金融创新的经验借鉴
摘要：上海自贸区作为我国首个自贸区，从成立之初就备受关注。首先分析了上海自贸区金融改革的一系列成果，然后根据其面临的挑战，提出相应的对策与建议：创新金融监管模式，加强金融服务体系建设，完善金融创新政策等。
关键词：上海自贸区；金融创新；
引言：2013年9月29日，上海自由贸易试验区挂牌成立，作为我国的首个自由贸易区试验田，成立伊始便承载金融创新、先行先试的重要使命。至今，上海自由贸易试验区已经建区五年有余，在这期间，形成了非常多可以复制、能够推广的金融相关创新成就，发挥了重要的先行示范作用。因此，分析上海自贸试验区的金融优势与挑战，取其精华，打破困境，吸取其金融创新的经验，对我国经济发展具有重要指导意义，因此本文将通过对上海自贸区金融改革的进程梳理，分析其金融创新的成果与挑战，并针对其面临的挑战给出一系列建议。
一、文献综述
早期，国内外学者从自贸区对于经济的影响角度展开研究，Goodman等人提出设立自贸区可以增强福利。Bond等人构建三国模型以解释自贸区对一国税收和福利的影响。自贸区最为重要的任务就是金融创新，国内外学者从许多方面都进行过研究。李章从“一带一路”背景下金融开放与对外贸易的关系方面进行了分析，李晓宁进一步从制约上海自贸区金融集聚的因素角度进行研究，祝佳音分别从贸易、投资、金融三各方面阐述了上海自贸区建设的进
展，并针对存在的问题提出了一些建议，陈芃从税收的角度分析了自贸区金融创新带来的一系列负面影响，并提出了改革税制等建议。
二、上海自贸区设立的背景、现状和进程
2013年9月，上海自由贸易区成立，由此拉开了我国自由贸易试验区建设的序幕，在之后的几年间，我国相继建设了多个自由贸易试验区，在服务实体经济的发展、促进贸易与投资自由便利转变、促进人民币跨境结算业务的创新等方面，做出了许多创新。
表1：中国18个自由贸易区分布图
上海自贸区作为试验田，自成立以来就受到各界的关注，其联合了中国银行、中国人民银行等金融机构和监管部门所开展的一系列金融创新与改革的措施都取得了不俗的成效，并在全国的自贸区开启了复制推广的热潮；其在人民币国际化、自由贸易账户方面的实践取得了显著的效果，对我国的金融创新具有重大的指导意义。
（一）上海自贸区金融改革背景
改革开放40多年来，中国的经济发生了翻天覆地的变化，由国际贸易和世界经济体系的边缘逐渐走向核心，深度融合了经济全球化的趋势。当国际经济环境出现新趋势时，上海自由贸易试验区应运而生。
1.全球贸易竞争格局向“增加值决定”转变
目前新型国际分工的特点是全球价值链，各国依靠自己的比较优势在某种产品环节上参与国际分工。各国出口产品的实际贸易利益取决于各生产环节在其国内的实际增加值，而不是以往的传统贸易统计基准。在这种大背景之下，中国巨大的出口规模隐藏了大量的其他各国进口中间产品价值，在中国境内实际创造的增加值十分有限。长期的出口导向发展模式使得中国过度注重扩张出口的规模，由此陷入了尴尬的处境，即产品价值链的“低端锁定”。提高中国贸易产品的增加值含量，提高产品创新度，建设以中国为主导的区域价值链，是中国经济发展亟需突破的难题。
2.全球贸易规则与体系正在发生重构
五年前，以以美国为首的跨太平洋和跨大西洋伙伴关系协议（TPP 与 TTIP）将中国排除在外，上海自由贸易试验区是中国主动探索对外开的一次新尝试，其试图增加中国在国际贸易规则制定方面的话语权，积极争取经济全球化的发展红利。APEC茂物目标明确提出了工业化国家和发展中国家实现贸易投资自由化和便利化的时间表，发达国家为了获得制定贸易新规则的潜在利益，大多要求对谈国对接其优势领域的高标准化，这些背景对于中国的金融开放都提出了更高的要求，所以就要求我们进一步去适应这些新趋势和新变化。
3.国际货币体系和交易规则趋于多样化
“一带一路”建设与人民币加入 SDR 篮子货币为人民币走向世界货币提供了重要的契机。“一带一路”涉及的区域十分广泛，人民币将在沿线国家甚至全球范围内得到优化配置，提高了人民币经常项目跨境使用的便利性和规模；并且通过“一带一路”的建设，有利于人民币国际货币这一职能的发挥，即发挥区域中心货币的流通手段、价值尺度、贮藏手段等。但人民币国家化必然会对利率市场化、资本开放提出更高的要求。上海自贸区在、产品创新、资本项目有限制开放、利率市场化等方面已取得了一定的成果与进展。但是相对于中国的经济总量和贸易总量来说，人民币在国际货币体系中的地位还远远不足以与世界第二大经济体的地位向匹配，并且国际化进程受到经济的基本面、市场成熟度和国家政策等诸多方面因素的影响，受制于我国金融开放时间滞后、程度有限的瓶颈，上海自贸区的创新仍然有很长的路需要走。
（二）上海自贸区现状
自从上海自贸试验区设立后，积极落实国务院批准的总体方案，出台了有效的管理办法，积极制定特殊的支持政策，推动重大改革优先在新片区进行试点工作，重大项目优先在新片区进行布局、重大政策优先在新片区适用。上海自贸区五年来在投资、监管、金融改革、自由贸易等方面均取得了重大进展。
目前上海自贸区新片区共4025家新设企业，168个签约重点项目、总投资821.9亿元。
1.投资环境与以前相比进一步优化。市场准入管理新体制不断完善。《市场准入负面清单(2019年版)》正式印发实施，共列入131项事项，比2018年版的减少了20项，放开了一批有含金量的措施，并且移出了部分不符合清单定位的措施，推动持续缩短负面清单长度，持续发挥服务“一带一路”的桥头堡作用。目前，浦东企业在捷克、新加坡等32个“一带一路”沿线国家投资近454个项目，中方投资额达74.2亿美元。
2.金融市场日益完备。随着自由贸易账户功能不断拓展，本外币一体化的管理，这一措施成为了境外融资、结售汇便利化等许多重要金融改革的基础。截止12月底，累计开立FT账户13.1万个，全年跨境人民币结算总额38112亿元，比上年增长49.4%，占全市39.0%;跨境人民币境外借款总额42.63亿元，增长6.9倍。
3.政务服务变得更加高效透明。商事登记制度改革不断加深，在药店、超市、便利店等14个行业全覆盖实现“一业一证”改革，平均办理时间缩短了约90%。注重放管结合，建立健全事中事后监管机制，加强协同监管、集约监管、信用监管，目前发出《行业综合许可证》40张，确保行业健康发展。
资料来源：上海自由贸易区官网
（三）上海自贸区改革进程
1.上海自贸区改革的五个阶段
上海自贸区金融改革的进程主要可以分为五个阶段。
第一阶段：在上海自贸区成立伊始，最主要的方面是围绕拓宽人民币跨境使用范围进行改革，内容包括简化人民币跨境使用审批及办理流程、支持跨境电子商务以及互联网支付机构参与跨境人民币业务等，通过多项举措积极推进人民币国际化进程。此外，还精简了行政审批程序，促进外汇管理体制改革，促进贸易便利化，取消自贸区小额存款和贷款的利率上限等。
第二阶段：上海自贸区主要围绕建立自由贸易账户和开展分账核算业务等进行金融创新。通过建立自由贸易账户，方便区内企业开展金融创新业务，防范自贸区的金融风险；扩大分账核算单元的使用范围，拓宽融资渠道；实行本外币一体化等。
第三阶段：上海自贸区与其他三个自贸区在外汇管理体制上基本并轨。上海自贸区进一步在人民币资本项目、金融服务业开放以及国际金融市场建设方面出台一系列金融创新政策，如扩大自由贸易账户申请群体、鼓励民营资本参与金融业、支持建立上海自贸区国际金融资产交易平台等金融机构，丰富上海金融市场。
第四阶段：2016年11月，为加快推进上海国际金融中心建设，中国人民银行出台细则再次拓宽上海自贸区账户功能的范围，包括通过自贸区账户吸引海外人才、鼓励科创企业参与跨境金融服务、鼓励银行及其他支付机构参与跨境金融服务等。
第五阶段：出台《中国（上海）自由贸易试验区关于扩大金融服务业对外开放进一步形成开发开放新优势的意见》，进一步落实中央关于扩大金融开放的战略举措。该意见主要涉及境外资金及金融机构的集聚、高层次金融人才的培养、建设金融科创中心、对标国家高标准的金融法治环境建设等六大方面，进一步强化上海自贸区的金融创新优势，保持上海自贸区金融业对外开放的国际领先地位。
通过以上五个阶段的改革，已基本形成了以资本项目可兑换和以金融服务开放为主要内容的金融创新制度基本框架，以及更加开放、多样的金融市场和金融机构体系。
表3 上海自贸区金融改革进程
2.上海自贸区金融制度创新政策的历程
上海自贸区金融制度创新政策涉及降低服务业对外开放门槛、扩大资本账户重点功能范围、简化人民币跨境资金管理程序、推进部分金融产品定价市场化及探索外汇管理改革措施等诸多方面，为推进更高层次的贸易投资便利化创造了良好的外部环境。
表4 上海自贸区金融制度创新政策体系示意表
（1）关于银行业、保险业监管方面的政策创新有效降低了金融服务业准入门槛，激发了金
融机构产品创新与业务创新的活力。
2013年设立中国上海自由贸易试验区后为加强对外开放力度，上海自贸区针对开放目标首先降低服务业对外开放门槛。13年提出离岸银行业务准入，14年出台商业保理业务管理办法、银行业监督管理办法及保险服务业发展意见书，15年出台外商投资负面清单（17年、19年分别两次修改负面清单，进一步加深对外开放力度，引导更多外资项目进驻自贸区），18年提出针对金融服务业进一步开放的发展意见。上海自由贸易区13年设立时包括四个保税区：外高桥、外高桥保税物流园区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区。
上海自贸区降低服务业对外开放门槛力度最深的在于金融业，农林渔牧业和制造业、交通运输业的开放力度从13年的禁止外商投资到17年才逐渐放宽力度。
针对金融业开放，主要包括以下几个方面：支持中资银行、非银行金融公司、外资银行、民间资本进入自贸区，鼓励开展跨境投融资业务，支持开展离岸业务，设立绿色通道简化准入方式，完善监管服务体系等。
①外资企业方面
自贸区设立仅一年，外高桥保税区外资企业由310家上升到1893家，增长率约510.6%。截止2018年，上海自贸试验区累计新设立企业超过5.7万户，新设企业数是前20年同一区域企业数的1.6倍。其中新设外资企业超过1万多户，占比从自贸试验区挂牌初期的5%上升到20%左右。
表5 2018年上海外高桥保税区外资企业数量
资料来源：上海自贸区官网
②金融机构方面
从第一家外资银行、外资保险的设立开始，浦东创造了一个又一个在中国金融开放史上的“第一”。目前，浦东集聚了全国近半数的外资法人银行和外资保险机构，全球管理规模排名前十的资产管理公司中的9家，是全国金融业国际化程度最高的地区。浦东新区已形成持牌金融机构、新兴金融机构和金融专业服务机构共同发展的金融机构体系，是全球金融机构最密集的地区之一。截至2018年年底，浦东共有银证保持牌类金融机构1042家，其中银行类272家，证券类477家，保险类293家。浦东还拥有融资租赁企业1802家，注册资本总额7410亿元，机构数量和资产规模占上海市八成以上、占全国1/4左右；外资资产管理公司43家，其中包括全球管理规模排名前十的公司中的9家。
表6 浦东2018年底各金融机构数量
金融机构 | 银行类 | 证券类 | 保险类 | 融资租赁企业 | 外资资产管理公司 |
数量（个） | 272 | 477 | 293 | 1802 |
资料来源：上海自贸区浦东片区官网
金融机构的集聚水平持续提升，多个细分领域的集聚度全国第一。比如外资法人银行17家，占全国的42%；外资保险法人公司20家，占全国的40%；航运保险运营中心10家，占全国的91%；公募基金39家，占全国的三分之一，其中合资基金14家，占全国的三分之一。
2019年，国际形势复杂化、贸易摩擦持续化、区域竞争白热化，但浦东稳外资政策效应持续释放，外资进得来、留得住、能共赢。前11个月，浦东新区实到外资81.89亿美元，引进外资项目数量1814个，新增跨国公司地区总部23家，这三项数据均创下年度吸引外资新高：
2019年1-11月，浦东新区新增外资来源国家和地区5个。至此，来浦东投资的国家和地区总数已经达到168个。
2019年前11个月，浦东引进的外资项目数量达到1814个，同比去年增长了32%。平均到每一个月就是约165个项目，每一天有超过5个项目在浦东落地“开花”。
除去金融业外，在其他行业对外资的投资限制也在进一步放宽：
2019年版外资准入负面清单保持了2018年版的体例结构。此次修订进一步缩减了负面清单长度，新推出一批开放措施。其中，全国外资准入负面清单条目由48条减至40条，压减比例16.7%；自贸试验区外资准入负面清单条目由45条减至37条，压减比例17.8%。
表7 历年自贸试验区外商投资准入负面清单特别管理措施数目
资料来源：自贸区官网
（二）针对扩大资本账户重点功能范围的政策创新稳步推进了资本市场放开。
上海自贸区作为我国金融改革试验田，国务院、上海市政府及各部委出台了一系列政策和措施，为我国利率、汇率市场化改革和资本账户进一步开放积累了非常丰富经验。其中最重要的创新措施之一就是建立了自由贸易账户体系，以力促资本账户开放。
根据“一线放开，二线管制，有限渗透”的基本原则，央行专门为自贸区内的经营单位设立一个特殊账户，即自由贸易账户（FTA）。自由贸易账户是上海自贸区的一项制度创新，自2014年推出以来，通过不断完善账户功能、拓展适用范围，为金融开放创新和服务实体经济提供了有效载体。2018年9月，自由贸易账户复制推广至海南自贸区，2019年11月，进一步复制推广至天津、广东自贸区。
自由贸易账户（简称“FT 账户”）体系是指在人民银行批准的自贸区内，居民可以通过设立本外币自由贸易账户实现分账核算管理，开展投融资创新业务 ；非居民可以在区内银行开立境外非居民自由贸易账户，按准入前国民待遇原则享受相关金融服务。具体的核算要求是标识分设、分账核算、独立出表、专项报告、自求平衡。
按照“一线放开、二线管住、有限渗透”(“一线”指自贸区和境外之间，“ 二线”指自贸区和境内区外之间)的原则，自由贸易账户与境外账户、境内区外的非居民账户(离岸账户和非居民境内外币账户)，以及自由贸易账户之间的资金可自由划转（即“一线放开”）；机构自由贸易账户与境内（含区内）机构非自由贸易账户之间产生的资金划转（含同名账户）视同跨境业务管理（即“二线管住”），区内主体的自由贸易账户与其开立的非自由贸易账户之间，因经常项下业务、偿还贷款、实业投资等可办理同户名资金划转（即“有限渗透”）。
表8 自由贸易账户图示
从性质看，自由贸易账户有点类似于境外机构境内外汇账户（NRA）或离岸账户（OSA），与境外账户之间的资金可自由划转；所不同的是NRA或OSA账户一般只针对非居民，而自由贸易账户既包括居民又包括非居民，当然只能针对自贸区内的居民或非居民。同时，央行明确居民自由贸易账户与境外账户、境内区外的非居民账户、非居民自由贸易账户以及其他居民自由贸易账户之间的资金可自由划转，并明确居民自由贸易账户与境内区外的银行结算账户之间产生的资金流动视同跨境业务管理，有效隔离自贸区与“区外境内”之间的货币资金往来。
图9 FT账户和OSA账户和NRA账户的比较
如果说自贸区是新一轮金融改革开放的试验田和先行者，那么自由贸易账户则是自贸区的重要基础设施，是金融改革开放的“高速公路”。近年来，自由贸易账户功能不断拓展，实现本外币一体化管理，成为境外融资、结售汇便利化等许多重要金融改革的基础。截止2019年12月底，上海自贸区累计开立FT账户13.1万个，全年跨境人民币结算总额38112亿元，比上年增长49.4%，占全市39.0%；跨境人民币境外借款总额42.63亿元，增长6.9倍。
表10 上海自贸易区FT账户数量及跨境人民币结算总额和跨境人民币境外借款业务金额
数据来源：上海自贸区官网
（三）针对简化人民币跨境资金管理程序方面的政策创新提高了人民币跨境和离岸资金的清算效率，为强化人民币实现流通手段的世界货币职能奠定坚实基础。
在部分外资企业经常项目和直接投资项目采取 “负面清单”管理模式，简化外汇审批手续，将政府职 责由“重审批”向“重管理”转变。拓展本外币使用领域，实现本外币跨境双向资金池、外币集中管理、集中收付等功能，允许第三方支付机构参与人民币跨境业务，提高人民币账户融资和结算便利性，激发其“网络外部性”效应，进一步提高人民币国际货币地位。截至2019年，人民币跨境结算总额为6.04万亿元。较2011年的2.08万亿元，增速迅猛。
表11 人民币跨境贸易结算额及其所占比重（2011年至2019年）
目前，从贸易领域货币职能看，人民币作为交易媒介和支付手段的发展规模呈现明显增长趋势。2015年，人民币跨境贸易结算额最高达 7.23万亿元，占对外贸易比重26.02%，之后虽有所回落，但在2013—2019年间平均仍达5.6万亿元，表明人民币在国际贸易结算领域的重要性已日益凸显。
上海自贸区新片区金融创新推进人民币国际化的实现路径 ：着力推进人民币市场化体系建设与人民币离岸金融中心建设。
人民币市场化体系建设主要包括加快推进资本账户开放、积极扩大利率市场化空间与汇率自由浮动区间。人民币离岸金融中心建设主要是拓展金融机构各项服务的功能空间与区域空间。
1自贸区新片区推进人民币市场化体系建设的主要举措
（1）基于自由贸易账户模式加快推进资本账户开放
自由贸易账户在丰富外币服务功能上成效显著，新片区持续放宽自由贸易账户限制，从机构和个人两方面着手拓展自由贸易账户的功能和数量。
简化开户手续，鼓励符合条件的经济主体从事跨境投资、融资和担保业务，目前区内企业多依赖于国内银行融资业务，跨境资本业务与市场预期还有很大差距，存在广阔拓展空间。
如，中国工商银行上海市分行依托自贸试验区分账核算单元，由境外机构负责对当地项目进行尽职调查和业务审查，境内机构根据相关监管要求直接提供境外信贷资产的簿记，使得符合国际市场贷款规则的境外贷款获得审批，帮助境外企业承接“一带一路” 重点投资项目和工程建设。
（2）积极扩大利率市场化空间
2014年2月发布了中国人民银行上海总部区内开放小额外币存款利率上限的通知，目前自贸区在小额外币利率市场化方面已取得突破，关键在本币利率市场化进程上需同步推进。
首先可给予金融机构部分产品的定价权利，如大额可转让定单、同业存单等，也可扩大区内金融机构主动负债的定价权限、产品种类与空间。2018年 8月17日，两年期国债期货在中国金融期货交易所挂牌上市，国债市场逐步形成了完整的期货产品体系，进而从期限结构和利差结构等多方面提高了市场收益率定价的有效性，为市场提供更加可靠、有效的价格信号，增强了利率市场化的可操作性，并有助于货币政策实现更快更有效的传导。
三、上海自贸区金融创新面临的挑战
（一）现有分业监管模式不能满足需求，金融监管不力目前，混业经营已成为我国金融业的普遍现象，而我国金融监管模式一直采用的是分业监管模式，难以满足自贸区金融改革和创新的要求。《关于支持自贸区发展的相关意见》改变了传统的以银行、证券、基金、保险等称呼金融业务开展主体的叫法，转而统称其为“金融机构”，加之自由贸易账户可实现本外币一体化、资本项目可兑换，理论上也可通过该账户实现跨境、交叉、跨行业的金融服务，这进一步说明自贸区的金融改革措施深化了金融业综合经营的趋势。但自贸区的金融监管体制依然固守原有的分业监管模式，在面对金融开放时存在监管扭曲和监管漏洞，且监管不到位，不能有效防范金融风险。如：传统的监管模式中监管机构沟通不到位，各监管机构在既得利益下对监管政策进行不同程度的解读，客观上助长了投机套利行为；新的金融模式依托于互联网、金融高科技，其迅猛发展的趋势也带来了一定的金融风险和监管漏洞。加之自贸区放开了跨境资金流动的限制，鼓励跨境金融发展，因此，如何建立既有效又合乎国际规范的跨境金融监管模式是值得思考的问题。
（二）金融市场不够先进，金融改革进程受阻
随着我国经济的不断发展，自贸区也一直在落实金融创新的重要任务，不断创新金融产品、服务以及金融模式，为我国自贸区金融业的发展提供借鉴。但是总体上，整个自贸区内金融产品或服务不太丰富，市场主体不够多元化，金融市场建设还没有充分拥抱互联网、ＡＩ智能技术，未全面利用金融衍生工具，这使得我国人民币汇率不能够完全市场化，对人民币的国际化产生了负面影响。这说明不完善、不发达的金融市场，使我国利率市场化、外汇改革管理体制进程放慢，不利于深化我国金融改革。
（三）金融改革制度协同程度偏低，金融创新政策落实不到位
自贸区依托中国人民银行、外汇管理局等金融监管机构，研究并制定相应的规章制度来规范金融业发展，但自贸区内各金融监管机构未及时根据最新规定更新相关内容，甚至存在规定落实不到位的情况。2013年中国人民银行出台了《关于金融支持上海自贸区建设的意见》，其最重要的创新就是创建自由贸易账户，规定自贸区内的主体可通过申请自由贸易账户开展资金划转、跨境借款等多项业务。自由贸易账户是上海自贸区实现资本项目可兑换的基础，也是自贸区金融创新改革的载体。但是目前相关金融机构却按照跨境业务管理自由贸易账户同境内结算账户之间的资金流动业务，极大地阻碍了自由贸易账户资金的流动，也严重影响了离岸金融业务的开展。
四、完善上海自贸区金融创新的对策
（一）创新金融监管模式，逐步探索和完善金融综合监管
目前，我国金融业的主流监管模式是“分业经营，分业监管”的模式，但这种监管模式已不能适应新的监管要求，而短时间在全国彻底实行金融制度改革也不太现实。因此，自贸区就可以发挥其先行先试的作用，在区内进行混业监管的试验，逐步探索与国际标准相接轨的金融综合监管模式，以提高自贸区金融业的活力，发挥自贸区金融集聚的作用。首先，要重构中央和地方金融监管体系，明确监管职责；其次，要建立全面的金融综合实时监控平台，推进金融信息资源共享，还要不断完善金融法律体系，实现金融问题有法可依，增强各监管部门的沟通，避免监管重合或监管漏洞现象的出现；最后，要加大金融监管力度，积极防范金融风险，落实金融政策。
（二）加强金融服务体系建设，推出特色金融产品或服务
实现金融创新的基础是完善金融服务体系，因此自贸区应该将金融服务体系的建设放在重要位置。一是加强与国际权威机构或组织的合作，增强自贸区的金融实力；二是要不断推进特色金融产品或服务的创新，加强基础设施建设，为区内企业提供便利化的营商环境；三是充 分利用互联网技术以及人工智能技术建立区内金融机构综合平台和风险预警平台；四是加强金融人才尤其是高端金融人才的培养。
（三）加强信息沟通，不断完善自贸区金融创新政策体系
目前，我国自贸区还没有一套完整的保障金融创新、防范风险的政策体系。自贸区内各部门要加强信息沟通、实现信息共享，在现有规章制度架构的基础上不断完善自贸区金融改革政策体系。在新的规章制度颁布后，要及时更新相关政策，避免矛盾冲突，实现各项政策的有 机统一。同时，还应该扩大自由贸易账户的使用范围，逐步拓展银行、保险、证券等金融主体通过自由贸易账户开展业务的范围；逐步放开小额贷款机构委托银行等金融机构申请自由贸易账户，进一步增强自由贸易账户交易的便利性，加强离岸金融环境建设，深化金融创新。
